【整改時代?】歷年政府十大縱容地產商壟斷行為
現時北京指需要整改香港發展商的「壟斷行為」,但「壟斷行為」的出現,與香港政府過往的房屋土地政策息息相關。那麼房屋土地政策會否來一場有意義的大改革?恐怕言之尚早。
現時政府放風的數個最新措施,非但不是劍指,甚至是鼓勵壟斷行為。這個弔詭之處,暫時被主流公共論述所忽略。以下十個香港政府助長發展商壟斷的行為,是否亦需要一併「整改」?
◾助長發展商加速圈地
多年來各種類型土地的發展管制,有維護城市景觀、保障生活質素與不同群體的權利,更有避免發展商全面壟斷土地資源的政策功能。但近日最新報導消息,傳出林鄭放風要大肆為發展商發展「起釘」,除放寬早已被發展商割據的濕地的發展地積比,亦打算向發展商視為「豬頭骨」的祖堂地開刀,鬆綁出售限制,預期發展商將能在新界加速囤地。
今次全方位的發展鬆綁,亦劍指市區土儲。自2010年起林鄭將強拍條件由9成收購門檻放寬到8成,十年後,今日有放風林鄭政府將舊樓強拍條件再降至7成。強拍底線似乎容許「無限後退」,在法例上不斷合理化發展商壟斷式收樓行為,相信「田牲式」收樓手法會更加放肆,而舊樓小業主及租戶的議價空間卻退無可退。
有趣的是,早前外投行的數據分析,在今次中央施壓下,估計恒基的地產謀財策略(農地王及私人市區收樓)將受最大影響。然而,今次放風的強拍放寬卻令市區舊樓最多土儲的恒基最受惠。政府跟發展商之間捆綁利益關係,在現時中央針對發展商壟斷行為下,更顯弔詭及複雜。
◾散播土地「荒」言
由2002年「孫九招」起,政府將香港房屋政策「定性」為集中土地供應,減少公營房屋供應,將私人房屋供應交由市場決定,是其後樓價飆升的重要因素。歷經20年,政府房屋大方針卻不見有大改變,繼續盲目催谷覓地,甚至不斷提倡天價人工島開,只為「做大個餅」,卻不全面收回棕地、發展商土儲及潛在違規丁地等其他土地選項。只講土地供應的政策論調背後,正配合著發展商動員打手發功,聯手在公眾輿論上背書式輸入「土地荒」的幻象,最後發展商圈地囤地等壟斷行為卻以「公共利益」之名變得合情合理。
林薪最近轉口風表示香港短期「搵夠地」,但劍指官僚「卡關」要加速審批,跟現時發展商指控回應香港房屋問題源自覓地到建屋速度「唔夠快」,明顯口徑一致,更顯政府貫徹親發展商的立場,不斷為發展商釋放土儲,助長由發展商主導香港土地供應。
◾「土地共享」度身訂做兼送基建
作為政府近年重點推銷的「土地共享先導計劃」,本身已被詬病為發展商「度身訂做」。政府以提供基建為由,幫助發展商釋放其偏遠、或有客觀條件限制(如位於濕地旁)而不適合發展的土儲,而公眾因而額外獲得的單位,往往只佔整個發展小部分(*額外*樓面面積的六成作公營房屋用途),發展商甚至能申請將官地納入發展範圍,將計劃稱為「共享」,實在是一個搵笨的公關表演,最後只會助長發展商繼續壟斷香港規劃主導權。
由發展商決定土地共享的選址,會否出現規劃錯配的社區?單從最新一宗共享申請中,恒基建議在林村杜山村鄉郊地區興建近40層高「公屋」,足見其潛在規劃災難。
可能發展商政府觀望政府會否進一步放寬發展限制,亦正與政府討價還價中,過去兩年土地「土地共享先導計劃」只接到三宗申請,就土地供應速度而言,又是另一種「搵笨」。而昨天有發展商接受文匯報專訪就表示,在土地供應方面發展商可扮演更積極角色,表示可以提供多個「公營房屋單位」,參與「土地共享先導計劃」可能是發展商心目中應酬北京施壓的其中一個成績表,能否真的解決房屋問題或壟斷問題只是一個大問號。
◾傾向避開發展商土儲收地
若政府真的動真格應付發展商壟斷及囤積行為,運用過去數十年在法院未嘗一敗的《收回土地條例》(土收)就最適合,將高度集中的業權復歸公有作公共用途,亦能夠增加租住公營房屋供應,舒緩基層居住困境。
政府亦會在收地政策上處處配合發展商。近數年有無數案例顯示,政府會選擇性利用土收針對一般農民、非原居民村甚至小地主,如橫洲、馬屎埔等,而巧妙地被避開發展商土儲,例如屏山北的棕地發展選址,以維護發展商的「私人業權」。「土地共享先導計劃」亦容許政府利用土收收回選址內小業主的業權,為大業主的土地共享申請開路,位於林村的「土地共享先導計劃」正屬此例,申請文件建議政府利用土收收回申請範圍內某些道路的業權,為發展項目興建接駁道路。
單單看林鄭於2019年提出收回十組私人地興建公屋,兩年後現時只能夠收回三組地塊,另外有三組地塊因屬發展商而放棄收回。而宣布收回的三組地塊中,其中一組更是新鴻基地產無法獲得當中位置關鍵的「祖堂地」業權而未能發展,屬「豬頭骨」地,政府收地屬收拾殘局。而發展商和政府亦能分別在收取「壯士斷臂」及「果斷收地」的公關之效,但諸如此類選擇性收地的做法只是在助長發展商壟斷市場的行為。
◾助長囤地自肥兼送發展權
過往新市鎮發展模式,主要是政府收回土地並重新規劃,部分土地再行公開拍賣,沙田新市鎮便是一例。而新界東北新發展區,卻開始加入「原址換地」等概念,(「加強版」的新市鎮發展模式),逐漸將規劃主導權拱手相讓予發展商-發展商可以保留土地的發展權,早年聞風而一湧囤地的發展商大有斬獲,亦能夠決定能在那個位置起樓。
在新界東北發展公佈前,現任財政司陳茂波被涉嫌利益衝突,搶閘新界東北囤地,最後更逃過廉署起訴。連政府官員亦「其身不正」參與囤地等壟斷操作,怎能期望政府會大力遏止囤積堆奇?「加強版」新市鎮發展模式為發展商度身訂造,「獎勵」囤地行為,誰囤地囤得最多,誰就更能有能力壟斷市場。
◾批准無底線開則
回歸早年的發水樓、屏風樓,到近年納米樓,卻是一直導致香港房屋「貴、細、擠、焗」的一大推手。往往政府給予發展商樓面面積的優惠豁免,放寬這些建築物法規時,卻縱容發展商鑽政策空子,可以「無底線」開則,賺盡每一呎,而政府一向少有適時作出管制,卻稱將問題交予市場決定及解決,造就一個個三尖八角的「怪則」單位。除了樓價貴生活成本高,連市民的居住空間也被收縮及改造。今日,上有夏寶龍聲稱要解決劏房問題,下有繼續造就恒基成為「納米地產王」,更顯政府無心解決香港房屋問題。
◾放任樓市縱火
面對發展商囤樓囤地以及熱錢流入炒賣樓市,政府只講土地供應,將需求管理置於不顧,更故意忽視壓抑樓市炒賣的房稅政策改革,才是香港房屋問題「貴、細、擠」多年來一直未能妥善改善的關鍵。
上年年頭大肆宣揚的一手樓空置稅,林鄭已經不敢再提,資產增值稅亦再不考慮。而早幾年政府為「應對」熱錢炒賣物業投資樓價飆升而推出的買家及特別印花稅(「辣招」),原來可以透過公司股權轉讓業權形式避開, 所以公眾不時驚訝某高官、富商或明星竟能夠「首置」買樓,才猛然醒覺這些「辣招」實質上只係用來「做下樣」,向公眾顯示已經「做咗嘢」,實質上繼續「馬照跑、舞照跳、樓照炒」。
◾卸膊公營房屋予私人參建
除了政府每年公營房屋供應長期不足外,現時林鄭自稱「重建置業階梯」一大措施首置樓,更是政府將公營房屋供應責任交予私人參建的「卸膊」發展模式。在首置樓的官方定義上卻一直彈出彈入,一時形容為「公」,一時又「私」,變相可以「捽數」,成為林鄭公私營「七三比例」達標的最大「公因數」,根本地影響原作公營房屋(公屋/居屋)的潛在土地供應數目。
當政府推銷土地共享計劃的前身「以公私合營釋放發展商農地土儲」時,強調需要在地皮提供公營房屋,但沒有明言是是哪一種(公屋/居屋),時至今日,公營房屋部分成為了「公營房屋/首置樓」。首置樓「名公實私」,作為私人發展商作出「社會貢獻」的一大賣點,讓夾心階層可以首置「可負擔」的單位,但定價上所價不菲,舉例說最新由長實發展的安達臣首置樓,定價已不考慮申請者負擔能力,而是重新與市價掛鈎,往往比居屋更加昂貴,這正是政府卸膊公營房屋的必然後果。
從「公營房屋」定義的變樣,明顯見到政府房屋供應政策放軟手腳,鬆章於發展商。如日後首置樓恆常化為公營房屋供應的話,將延續香港房屋供應由私人發展商主導的命運。
◾讓地產利益滲入城規會
董建華時期,首次委任過半數有發展商背景的人進入城規會,將城規會審批土地發展的把關角色,慢慢被日益摻雜的發展商利益弱化。現時單靠城規會本身利益申報機制以及避席做法,已經未足夠釋取公眾對於官商勾結的質疑,例如現時城規會 「鄉郊及新市鎮規劃小組委員會會議」,已有五個委員有發展商背景,公眾對於城規會能否發揮公正審議發展申請的觀感已經大打折扣。
◾增加發展商土儲的「活化」政策
除了慣常賣地強拍舊樓,近年的活化工廈政策亦給予發展商增加土儲的機會。由初時2010年的整幢工廠改建優惠、2018年第二輪工廈重建免補地價,再到近日的工廠改契標準補地價,除了很有可能為發展商日後農地改契補地價標準化試水溫外,一連串加快重建工廠措施,據傳媒報導亦助長發展商過往十年囤積甚至炒賣工廠單位,直接導致工廠區的呎價急升。
所謂「活化」,不止助長發展商的壟斷行為由土地房屋重建,延伸至平民工廠區,在加快重建同時,卻少有安置及補償小租戶的措施,租戶愈搬愈遠/細。單是靠虛有其表的劏房租管,根本不足以解決香港中低層生活工作空間日漸收縮的問題。
◾小結
回顧過往十多年政府縱容史,縱使近日中央點名發展商壟斷行為,然而,最新一份施政報告,香港政府很有可能進行土地發展鬆綁大手術,短期內繼續甚至加劇這場壟斷遊戲。而未來這個利益纏繞的聯盟究竟會不會被清算/替代?或是中央施壓只是「雷聲大雨點小」?長遠仍需繼續觀望香港土地利益版圖變動、未來中央施政方針以及下一任政府班底之間如何互動。
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【城規「新秩序」?】林鄭要精簡城規程序 是要精簡什麼? #肢解城市規劃 #8月專研
近日林鄭一反過往「香港缺地論」,指「香港有足夠的土地,但(發展)速度要加快」,以「程序繁複」的理由,開始將土地問題的矛頭轉戰「壓縮城規發展程序」。有大量近年已開始/即將落實就建築物高度限制、園景及綠化上蓋面積、樓宇間距及樓宇後移等精簡審批的措施,亦有各種地產界、建制政黨及智庫提出更激進建議,包括修改城規條例、《收回土地條例》、《道路工程條例》,甚至揚言「簡化」公眾參與程序、「改革」補地價制度等,近日發展局局長黃偉綸更提議大規模放寬濕地緩衝區周邊的高度限制,向既有城規制度進行大手術,以期加快土地發展。
以上精簡流程的討論,流於實際的技術操作討論,艱澀難明,所以目前民間缺乏面向公眾的說明,使大家無法掌握相關技術改動,究竟正將香港城市規劃帶往何方。是次 #肢解城市規劃 專題特意邀請了幾位富有參與規劃程序的前線專業人士,透過深入小組探討各項精簡措施的關鍵課題,深入淺出解讀以上精簡城規措施對土地發展的成效、含義與潛在影響。
▌現行城規流程簡明透視
要掌握精簡措施的關鍵,需要先知道現時一個土地發展項目,由白紙一張到取得新地契,直至完成樓宇興建整個發展流程,究竟需要經過多少部門、法規及程序。
簡單來說,一般住宅發展申請主要涉及三個審批部門:規劃署、屋宇署及地政總署。
一、由規劃署支援的城規會根據《城市規劃條例》審議發展申請的各種內容,當中會有公眾表述及聽證會表達意見。
二、地政總署會負責就該發展項目,製訂/修訂一份用以發展管制的地契條款合約,有需要修訂地契條款就要計算出補地價的金額,樓盤發售前,須獲得地政署同意地契條款已經完成的「滿意紙」(Certificate of Compliance)。
過程中亦會因應不同情況牽涉不同部門 (例如運輸署、環保署等) 的參與,包括在城規會審議及批出許可條件或者在製訂地契條款時徵詢部門與局方的(技術)意見。
三、建築圖則的審批就會由屋宇署作部門協調,主要檢視圖則是否符合規劃申請時的訂下的要求,與及有否符合《建築物條例》標準,及後會獲批建築圖則 (或叫「開工紙」),工程便可以正式動工,最後工程完成滿足《建築物條例》要求,項目取得「入伙紙」屋宇署的角色就大致完成。
現在不少審批程序,例如高度限制、園景設計等,規劃署、屋宇署和地政總署之間被認為「疊床架屋」,且準則不一,故此政府先透過「簡化」尤其地政總署參與在內的「重覆審批」,從而加快土地供應。
可是,即將出爐的精簡修訂建議,卻不止是關乎城規流程的重覆審批,亦透過修例或放寬發展限制,聲稱能達到加快土地供應的效果,但這個聲稱的目的真的能夠達到嗎?
▌精簡程序 是否重疊 有否加快?
一個發展項目主要涉及三個審批部門,過往被批評部門審批角色重疊。現時精簡規劃程序有意刪走地政總署參與在內的審批角色,為求加快審批效率。
以建築物高度限制為例,以往一直以法定規劃圖則和地契兩方面規管,精簡安排後除了特別情況,建築物高限制不會出現在新訂立或修訂的地契內。
有建築業界覺得是項精簡某程度上合理,因為有時地契上的高度限制,有時來自舊的規劃圖則,規劃方面而言,分區規劃大綱圖不斷修改,不必又再重新找地政修改地契,只要規劃署把關就可以了。有規劃師甚至會提出地契中「建築物高度限制」本身多餘,因本身已有總樓面面積和地積比等規劃工具控制建築物的體積。可見,以上業界人士普遍認為目前的精簡程序措施是嘗試應對處理規劃申請時職能重疊的「官僚化」問題。
問題是,透過精簡審批這個少少的程序,是否能加快整個房屋發展的過程?
有業界人士質疑,現時地政審批地契條款的程序,會多大程度影響房屋工程的進度。因為地契其實只是政府與發展商之間的一紙合約,不會令工程不乎合法規要求,似乎不太會影響工程進度。發展商只要在最後階段賣樓前滿足地契的要求就足夠,簡單刪去幾個條款,會有多大程序影響整個工程時間表?結論是,到目前一刻的精簡城規流程措施,對加快建屋過程有多大幫助,仍然是個大問號。
過往亦有就地政層面的「加快」嘗試,效果亦是一個大問號。以發展商極為關注的補地價問題為例,政府早於2014年推出的「補地價仲裁先導計劃」,嘗試加快處理農地改劃為住宅用地的地契修訂申請,但直到2021年的6月,地政總署回應立法會質詢時,卻沒有備存實際處理申請個案時間的整體統計數據,並解釋指「每宗申請的時間取決於該個案的複雜程度及所牽涉的問題」。就此,似乎政府都無法評估「加速」措施前後的成效。
▌審批程序以外的建屋能力限制
現時精簡規劃程序的措施,似乎就不能簡單地加快整體房屋供應,因為建屋步伐其實更多是受制於其他大環境因素,而非地契上的幾條條款。根據業界人士的觀察所得,舉例說現時公營房屋供應的速度更多跟工程部門的負荷能力有關。
過往公屋工程進度緩慢,其實不是全然是覓地問題,更多是覓地後卻無人可跟進工程。據業內人士稱,由於很多「靚地皮」已被政府賣地予私人發展商起豪宅或商廈等,剩下可供建公屋的地皮若不是「盲搶地」得來,就是先天條件不佳,需要平整土地。而負責平整土地的土木工程拓展署,內部有今年工程量的清單,若超出今年工程量的話,就會排後一年再處理,結果房屋署不是沒有土地建屋,而是有了土地,卻等了一整年才得以開展工程。
業界人士推測工程部門長期欠缺人手,其中一個原因可能是政府大型基建過多,當然這亦包括公眾所理解的「大白象工程」。如果將政府工程部門的人手吸引到明日大嶼等大型基建,似乎亦會令到整個工程界別的人手短缺,倒過頭來拖慢房屋供應,猶如搵石頭砸自己隻腳。
以上的例子顯示,現在政府「發展速度太慢」的定調似乎忽略了規劃程序之外的其他決定性因素,單單強調精簡加快城規程序,或者無助改善現時房屋供應不足的問題。
▌犧牲質素的「精簡」趨勢?
政府除了推行現時一系列的精簡措施外,不斷加快審批整個發展流程亦成為各個部門內部的首要任務。此時需要思考,這個「谷催加速」趨勢會對政府部門對於城市發展的把關及引導角色帶來什麼的負面影響?會否削弱本身監管下應有的質素?我們的城市景觀及生活質素,會否因而下降?
以園境規劃程序為例,過往一個發展項目的「園景設計總圖」(Landscape Master Plan)分別交由規劃署及地政署審批。2019年發展局發佈聯合作業備考第3號(Joint Practice Note No. 3),提出精簡園境的規劃申請程序,將規劃申請中園境設計一般交由規劃署作為主要審批,並交由屋宇署審批綠化覆蓋率(Site Coverage of Greenery)。
有園境建築業界觀察所得,過往規劃署及地政署的審批準則不一情況時有出現,亦有批評政府部門審批發展項目的園境設計十分主觀。上至發展項目的通風、園藝移樹、園境美化以及開放空間的佈置,下至會追問項目中種植一顆樹的品種類型,當中不時涉及主觀的判斷。相應地,這亦反映出部門會仔細監管園境的具體設計。若將審批準則統一,精簡成「點心紙式」的硬性要求,會不會使發展商出現「湊數交貨」的情況?
對於現時政府「總加速」的綱領下,除了精簡規劃程序,有部門因審批不透明屢次被官媒狙擊拖慢土地供應,而政府部門內部亦被要求加快工作效率,否則將輕易「中槍」,成為現時「鬥官僚」的目標。有業界亦表示公營房屋項目的園境設計也需要配合加快,我們必須小心,會否因而犧牲園境設計時應有的全面質量。
有園境業界人士有聽聞,政府部門為求加快公營房屋供應(或需要彌補因土木工程署工程吸納量不足而導致的延誤),現時在制定某些公營房屋的園境圖則時,往往鼓勵採用「直線型」的模組化(modular)設計,嫌其他風格(包括曲線型)的設計興建速度慢,而這些曲線型設計對於整體景觀很多時有助益作用,甚或乎是個別地盤的實際需要。
透過犧牲因地制宜的園境規劃考量,而所換來的「精簡」成效,卻只是加快數天的制定工作,省時很少。這樣只會製造出更多倒模型公屋屋邨,而屋苑社區亦欠缺特色及變化,在地住戶的生活質素相信隨之而會被「精簡」。
▌公開補地價計算的雙面刃
發展商開發項目時,必須經歷修訂地契上的限制條款/改變土地用途等申請,因而須向政府就修訂前後的土地價值進行補地價,有發展商指這太浪費時間了。
現在開始有媒體吹風,政府正考慮列明「補地價」不同細項的計算方法,作為精簡城規流程的一個辦法。然而,「補地價」牽涉公帑收入,公眾利益影響極大,所以政府需要謹慎的補地價計算程序,避免公帑損失或招致官商勾結嫌疑,花這些時間站在公眾利益立場看似是必須的。
但現時,發展商正積極撼動這個多年來的安排。有不少發展商指很難預計政府會提出的補地價水平(業界一般理解是扣除所有成本後,政府會預留發展預期收益的20%給發展商以訂出補地價的金額,大型項目補地價金額可動輒上百億),所以以當發展商察覺到某些時期有條件接近的地皮的補地價金額便宜時,就會出現一窩蜂為數個不同項目申請補地價的情況。
因此有業界認為,對發展商而言,補地價計算準則更透明,發展商理論上有機會更主動向政府申請補地價。但同時,正如前面所述,「補地價」牽涉公帑收入,公眾利益影響極大,如果被地產商得知補地價的計算準則,亦可以預期發展商會針對每個細項數字向政府「拗數」,若然發生,這將必然拖慢發展程序,有發展商甚至會有理據,就政府開出的補地價及其安排司法覆核(相對於補地價的天價金額,司法覆核的律師費用可說是九牛一毛,若然覆核成功一次半次,發展商已經「賺到有突」,增加了發展商挑起法律挑戰的誘因),引起更長時間的爭拗,所謂「精簡」程序能夠加快發展的期望落空,欲速不達。
而無論是對政府還是地產商,補地價問題也是兵家必爭之地,前者是關乎龐大的土地收益,後者是巨大的土地利潤,若然挑起補地價的紛爭,這爭拗將沒完沒了,除了公帑有機會蒙上損失,更要命的是,發展商看似很關心的發展速度,很可能會被拋諸腦後。
▌最壞的還未到臨
最後,精簡發展管制督導小組現在正考慮推出最具爭議亦係土地利益核心﹕涉及總樓面面積以及補地價方法的精簡措施。連同一系列政府官員以及建制團體,針對濕地緩衝區大幅度放寬的發展管制,以及城規程序的民主參與部分。精簡發展管制小組的動態,即將成為新界北及明日大嶼等大型發展計劃以外,直接改變本地土地發展玩法,具相當技術性,同時亦最具爭議性的城市議程之一。
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【還原「物業帶動鐵路」的歷史時空】 #永續港鐵霸權 #7月專研
港鐵霸權一大核心就是長期壟斷「鐵路上蓋物業發展權」,今時今日香港土地問題走到如斯局面,與經常被吹噓為「國際成功模式」的「鐵路加物業」(Rail + Property) 不無關係,但服務大眾的鐵路公司搖身一變成為追求利潤的發展商,絕對不是一夕間發生的合理事情。「鐵路上蓋物業」的原意又與今日有沒有變化? 是次研究專題將會透過回顧過上千頁有關香港地下鐵發展的英國解密檔案,還原70年代「物業帶動鐵路」發展模式的源起及原意,將有助進一步理解現時逐漸扭曲的港鐵發展形態。
▌構思初現:初期鐵路物業的背景與概念
「以地養鐵」更早可以在日本找到相類似發展模式 (Murakami, J., & Gregory, K. I.,2012),然而最早「引進」香港的來源暫不可考。但從現有官方內部檔案中,可找到早於1970年交通諮詢委員會 (Transport Advisory Committee)提交的一份《集體運輸計劃總報告書》,報告中建議除了計劃興建已設計的4條鐵路路線,並分9期(nine distinct stages) 完成「理想」鐵路系統(preferred system)外,已有提及「發展上蓋物業」的構思。在報告提及鐵路系統的長期發展影響:
”Wherever subway systems have been built experience shows that property and land increase in value. This opens up the strong possibility that a part of the cost of providing station concourses could be met through arrangements which permit the private development of station superstructures and surrounds.”
當年報告所述,由於預視到鐵路系統的帶動下,當地物業及地價將會升值。因而報告提到有很大可能可以容許私人發展 (private development) 上蓋物業去補貼鐵路站的建設成本。值得注意的是,報告除了提出上蓋 (station superstructures)發展外,首次提到發展上蓋周邊 (surrounds) 的發展概念。可見,現時港鐵圈地/上蓋物業發展一早出現在早期鐵路系統構思之中。
70年代還有差點讓鐵路系統觸礁的財政艱難,更清晰定位鐵路中的「物業收益」有何功能。參考早期關於興建鐵路系統的英國解密檔案顯示,早於1972年,香港政府成立集體運輸臨時管理局(Mass Transit Railway Provisional Authority),打算先行興建較全面、工程單一批予日資財團(Japanese consortium)的早期系統(initial system),但後來石油危機爆發,日本經濟陷入危機,財團先是提出可否修訂興建成本價格上限由50億為60億,遭到管理局拒絕後則宣佈退出鐵路興建,檔案中可看到港英政府曾一度為此而與日資財團就賠償爭執,甚至有香港主要大班 (怡和除外) 都因財政理由反對繼續推展興建鐵路計劃。
當年港英內部評估1980年代交通系統會超負荷,即使鐵路系統已被日資延遲一年(have effectively delayed the MTR project for 12 months),連帶物料通賬的財政問題,但卻認為必須「頂硬上」,調整鐵路系統的財政預算、規模以及未來發展方向,於是臨急推出後來實現的修正早期系統 (Modified Initial System)。在1975年一份關於修正早期系統行政局內部文件,港英將會排除必要鐵路系統以外的多餘支出 (eliminate all expenditures not strictly necessary for resultant simpler system),不僅使整個鐵路規模「大縮水」,同時更建議以溢價債卷(Premium bond)作為融資措施,以及發展沿線上蓋物業(property development on lines)抵消(offset)財赤,皆為確保(safeguard)鐵路在任何情況下的財政可負擔性(the financial viability in any event),讓減少後規模的總興建成本能夠保持於49億的水平。可見,當初「鐵路加物業」發展的概念是在財政大緊縮的特定歷史脈絡生成,目的為防止鐵路興建所帶來財政不穩定情況的其中一法。
▌立業辟地:港鐵上蓋四小龍
直到1975年,為了確保鐵路系統的財政可負擔性以及應急儲備,集體運輸臨時管理局向政府申請批出四個鐵路上蓋物業的綜合發展權(comprehensive development)。而當時行政局內部討論中,一份十分詳細記錄有關批予集體運輸臨時管理局四個上蓋發展權的行政局文件顯示,最早期物業上蓋發展的具體情況:
—九龍灣車廠上蓋物業(現時德福花園):
當時除了作為首個利用鐵路車廠上蓋作物業發展的項目,而且亦成為物業上蓋住宅發展的先例,佔地165,800平方呎,打算興建大型屋苑,滿足18,000個人口的住宅需求。
—亞皆老站(即現今旺角站)上蓋物業(現時旺角中心第一期):
首個非鐵路站上蓋作物業發展,只是相鄰於(adjacent to) 鐵路站,為首個利用鐵路通風樓(ventilation shaft)的物業發展。
—金鐘站上蓋物業(現時海富中心):
佔地60,000平方呎的海富中心,當時金鐘站上蓋物業批地條例原來有列明非工業用途,包括興建酒店(non-industrial purposes which may include a hotel)。
—畢打/遮打站(即現今中環站)上蓋物業(Pedder/Chater)(現時環球中心):
當時批中環商業靚地予鐵路公司的理據明顯為商業利益最大化(maximum exploitation of the commercial possibilities),一來可以善用土地資源(物業建於鐵路站上蓋),二來物業及鐵路站同時興建,可以減少工程興建時發展阻礙(development disturbance)。
其後地鐵公司分別與恆隆、合和、長實多間發展商共合發展上述四個上蓋物業,作為「鐵路加物業」發展模式的雛型,當時內部估計以上物業收入將會佔地鐵公司總收益的20%。當年批出九龍灣車廠上蓋物業上公頃的市區發展土地,整體政府部門都相當歡迎,認為可以平衡當區公屋主導的房屋格局,與及能夠為該區提供額外設施的機會,甚至具體要求屋苑內有至少10戶1車位的發展條件 (XCC(75)52)。此四幅最早批出的上蓋物業發展,從通風樓到車廠、由單一大廈到綜合發展,已是奠定了日後鐵路物業發展的主要選址方式與發展類型。
▌誰主上蓋物業?
這份行政局文件亦載有早期鐵路用地發展權的重要批地原則(principles to be adopted in respect to land grant to Mass Transmit Railway Corporation),是還原物業上蓋發展歷史一份重要參照。文件清楚列出,上蓋物業不一定是地鐵公司「囊中物」,鐵路物業發展權是否批出,或批給誰,完全是政府「話事」 (the grant of comprehensive development rights on land affected by railway installations will be discretionary)。
文件亦同時指出,程序上地鐵公司需要先向政府申請(formally apply)批地,政府可以基於實際考慮 (practical consideration) 決定如何運用這些鐵路上蓋用地的發展潛力 (for government to decide on how to dispose of any development potential remaining in the land over and above its Mass Transit usage) 。換言之,港鐵的上蓋發展絕對可以由政府主導及決定,包括根據現時的實際考慮(公營房屋供應長期落後及不足)用作興建公屋,不一定用於與發展商合作興建私樓供港鐵公司利潤最大化。
▌物業收益應急而起
70年代尾,鐵路系統打算擴建至荃灣區。翻查1978年有關鐵路擴建荃灣(Mass Transit Railway extension to Tsuen Wan)的行政局文件顯示,當時除了提及車廠上蓋物業發展的選址爭議外,亦有提及港英對發展上蓋物業的財政原則。物業發展的收入原本並不用作補貼鐵路成本 (revenue from property development was not originally envisaged as being used as a means of financing the capital cost of the railway itself),而是作為應急儲備及改善現金流(contingency reserve and to improve its cash flow)。而且更補充荃灣車廠上蓋物業發展的剩餘收入,可以用作應對以下4個應急情況:
—抵消「超支」建築成本(offset any excess construction costs)
—抵消收入財赤(offset any revenue deficiencies)
—加速還債(accelerate loan repayments)
—提早鐵路公司對港英政府的投資分股息的日子(bring forward the date when the Corporation begins to pay the Government as share holder on behalf of the public dividends on its investment)
可見,港英多次強調,鐵路上蓋物業收入為確保財政可負擔性(viability)及應急(contingency),而非像現時政府愈來愈恆常化送地予港鐵興建私樓賺錢。
引述法國城市學者Aveline-Dubach整理地鐵公司至其後港鐵自1980至2016年收入可見,明顯看見90年代末東涌綫及其後的將軍澳線所帶動的物業發展收入比例愈來愈重,已經超越鐵路票務收入,現時每年物業收益足足佔港鐵總收入四成。可見,透過重現當初的批地原意,更能突顯漸走向扭曲的港鐵發展形態,形成尾大不掉之勢。
▌賣樓補車費:明言物業發展利潤補貼車費
港鐵不應用上蓋物業賺盡的討論,亦見於地下鐵路公司條例的立法階段的重要討論。一份1975年討論地下鐵路公司草案(Mass Transit Railway Corporation Bill)的行政局文件,提及鐵路公司需要按照審慎商業原則 (prudent commercial principles)。鐵路作為公共交通工具,不應最大化其投資回報 (maximize its return on investment),只應賺取足夠(enough)收入作營運開支。
文件亦可見當年政府就發展上蓋物業項目的收益,會清晰公開回應指物業發展可為鐵路帶來的額外利潤,以維持一個「保守的車費政策」 (assist the railway by providing extra revenue to maintain a conservative fares policy)。比起今天已經與物業收益「脫勾」的「可加可減」車費制度,當日港英政府明顯認為物業收益有助更平宜的車費定價。
在40多年前的歷史時空,當初「鐵路加物業」發展模式跟現時已經不可同日而語,發展上蓋物業不論就其發展型態、財政狀況、規劃模式、補貼原意,明顯有其特定的歷史脈絡及原意。是次研究專題透過還原早期興建地鐵的歷史討論,帶出現時不斷被政府吹奏作為「國際級典範」—港鐵發展模式,並不是一套千秋萬世的發展方程式。
參考資料
1971 FCO 40 358 Construction of an underground railway system in Hong Kong
1975 FCO 40 658 Construction of an underground railway system in Hong Kong
1975 FCO 40 659 Construction of an underground railway system in Hong Kong
1975 FCO 40 660 Construction of an underground railway system in Hong Kong
1978 FCO 40 974 Construction of an underground railway system in Hong Kong
Aveline-Dubach, N., & Blandeau, G. (2019). The political economy of transit value capture: The changing business model of the MTRC in Hong Kong. Urban Studies, 56(16), 3415-3431.
Murakami, J., & Gregory, K. I. (2012). Transit value capture: New town codevelopment models and land market updates in Tokyo and Hong Kong. Value capture and land policies, 285-320.
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香港今日社論2020年11月26日(100蚊獅子頭)
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明報社評
新一份《施政報告》出爐,洋洋灑灑數萬字,多達200項措施,能否為香港帶來藍天和希望,卻是見仁見智。民生方面,除了向輪候公屋基層家庭提供津貼等個別措施,未見太多新意新猷,部分措施流於「濕碎」。行政長官表示已覓地330公頃,足以應付未來10年公營房屋供應,現實是短中期土地供應缺口依然巨大,當局並未填補多少。港府提出要積極參與國家內外雙循環格局、融入大灣區發展,中央亦提供了政策支持和方便,可是香港能否好好把握機遇,加快創科發展、提升航空樞紐地位,還須拭目以待。香港社會撕裂,政治對立嚴重,《施政報告》在修補裂痕方面着墨不多,如何團結港人「重新出發」,仍是一大問題。
蘋果頭條
至少250人感染武漢肺炎的「歌舞群組」,仍然輻射式擴散,未有遏止迹象。最先爆疫的灣仔舞廳Starlight Dance Club,學舞者非富則貴,為何釀成數以百計人染疫,且不論平民抑或上流名人,齊齊中招?《蘋果》翻查衞生防護中心資料,發現該「疫廳」牽涉多條傳播鏈,其中數名患者懷疑是「播毒」的關鍵人物,連環引爆舞廳疫情、名媛遭殃。首位關鍵人物是第5547號病人、居於九龍塘大廈的64歲女子。她11月19日發病,報稱病毒潛伏期間,曾到過新蒲崗越秀廣場新光宴會廳,該場所的第5568號病人、住元朗七星崗村的61歲女子,早於11月2日發病。
東方正論
傳聞被中央打回頭而需重做的《施政報告》,拖延逾月後昨日發表,奈何仍然不脫炒冷飯本色,重中之重的拓土建屋毫無寸進,遑論突破思維,不過是重複過去推出的措施,拋出一堆數字自我貼金而已。唯一德政算是工商舖終於撤辣,為救市行出正確一步,但住宅物業何時減辣或撤辣,仍是遙遙無期。工商舖撤辣的消息,本報早在本月初已有獨家報道,現在終於落實,反映港府總算順應民意。事實上,金管局今年8月放寬「非住宅物業」按揭貸款的逆周期宏觀審慎監管措施,意即減辣,但做一半不做一半,救市作用輕微,始終都要全面撤辣。
星島社論
行政長官林鄭月娥昨日發表任內第四份《施政報告》,她在立法會宣讀《施政報告》時,首先交代月初赴京向中央爭取惠港政策的七大成果,鞏固香港國際金融中心、航空樞紐、科技創新中心地位,同時打通大灣區交通經脈,落實「港車北上」、支持優化落馬洲/皇崗口岸「一地兩檢」等;消息透露,除了皇崗口岸外,羅湖口岸亦會推行一地兩檢,使大部分陸路口岸未來過關都會更為方便。《施政報告》亦推出青年就業計畫,由政府資助二千名近兩年畢業的大學生到大灣區工作,月薪高達一萬八千至二萬六千元。林鄭月娥強調,內地經濟快速反彈,香港享有「近水樓台先得月」的優勢,中央對香港的支持,可為香港經濟注入新動力。
經濟社評
第4波疫情失控大爆發,特首林鄭月娥繼公開宣稱應對疫情是頭等大事,昨在施政報告中也確立清零目標,惟落實措施卻欠奉,還否定全民強制檢測,形容為口號式。既然已將清零列為控疫目標,社會期望,亦要求林鄭特首及她所領導的政府,上下一心,盡快交出路綫圖和時間表,並全力探討研究,推出具體及有行動的計劃,切勿只講不做。在施政報告公布前,市民都期望林鄭會提出具體振興經濟、紓民困和控疫措施。可惜昨日所見,內容欠缺石破天驚的新猷,中央的惠港政策,可為香港帶來新機遇,融入大灣區發展,是香港未來發展重要方向,但這些措施都屬遠水,難以救爆疫近火。
公營房屋供應 在 我要做富翁 Youtube 的精選貼文
今年可供申請的新居屋有6個屋苑,其中最值得追捧的是哪個屋苑?公營房屋供應持續不足,若照價推算,兩年後樓價可去到多少?今集 #我要做屋主 King Sir 就分享今年的居屋申請人最關注的事項。
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